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Entender el proceso legislativo en Estados Unidos puede resultar una tarea desalentadora para la mayoría de la gente, ya que los medios de comunicación suelen emplear términos muy técnicos a la hora de explicar cómo un proyecto se convierte en ley.
A veces parece que hay que aprender otro idioma para entender lo que ocurre en el Capitolio, por lo que hemos decidido crear una guía rápida pero completa, un diccionario del Congreso si se quiere, sobre los términos más importantes que hay que conocer del proceso legislativo en Estados Unidos.
Composición del Congreso
Estados Unidos es famoso por tener un sistema parlamentario bicameral, en el que cada cámara tiene casi la misma cantidad de poder en el proceso legislativo. Ambas cámaras representan a un conjunto diferente de electores, ya que los miembros de la Cámara representan a distritos congresionales de unas 700.000 personas y los senadores representan a todo su estado, independientemente de la población.
En 1929, el Congreso aprobó una ley que limitaba el número de representantes totales a 435 miembros con derecho a voto, mientras que la Constitución establece que cada estado de la Unión tiene derecho a tener dos senadores. Los representantes tienen mandatos más cortos, pues se presentan a la reelección cada dos años, mientras que los senadores tienen mandatos mucho más largos, de seis años cada uno. Por lo tanto, cada dos años se vota la totalidad de la Cámara, mientras que sólo un tercio del Senado debe enfrentarse a los votantes. Los miembros del Congreso no tienen límites de reelección.
Cada cámara del Congreso está dividida en varias comisiones que evalúan el contenido y los méritos de las propuestas legislativas, celebran audiencias y recomiendan la legislación que se debatirá en el pleno (proceso conocido como markup). Hay comités y subcomités sobre una amplia gama de temas, como asuntos exteriores, asignaciones, asuntos judiciales, asuntos de los veteranos, entre otros.
¿Cómo un proyecto se convierte en ley?
Cada miembro del Congreso, ya sea de la Cámara de Representantes o del Senado, puede presentar un proyecto de ley en el Congreso, al que se le asigna un número específico por sesión en función del orden en que fue presentado (H.R 1, por ejemplo) y luego se remite a un comité en el que la legislación espera que su presidente decida si el proyecto de ley será evaluado y sometido a una votación de revisión: si el proyecto de ley es rechazado en el proceso de revisión o el presidente nunca decide someterlo a evaluación, un proyecto de ley “muere” en el comité.
Si el proyecto de ley sobrevive al proceso de la comisión, se remite al calendario de la Cámara de Representantes o del Senado, donde puede ser votado en el pleno de la Cámara; sin embargo, la gran mayoría de los proyectos de ley (normalmente más del 80 %) ni siquiera se consideran para una votación.
El calendario y la consideración en el pleno de cada cámara son diferentes. En la Cámara, el proyecto de ley puede debatirse a través de la “suspensión del reglamento”, en la que el debate del proyecto se limita a 40 minutos y no se permiten enmiendas al proyecto. Esto se utiliza a menudo para proyectos de ley no controvertidos, ya que se requiere una mayoría de 2/3 para su aprobación.
Si no se consigue una suspensión bajo el estatus de suspensión de las reglas, entonces la dirección de la Cámara envía el proyecto de ley al poderoso Comité de Reglas de la Cámara, que debate y decide los parámetros (tiempo, número de enmiendas permitidas, etc.) para el debate del proyecto de ley en cada caso. Como este comité es vital para el funcionamiento interno de la Cámara, el partido mayoritario suele superar a la minoría por un amplio margen; en 2021 hay 8 miembros demócratas y sólo 4 republicanos en el Comité de Reglas.
Una vez que el Comité de Reglas ha llegado a una conclusión, toda la Cámara vota si acepta esa recomendación y debate el proyecto de ley dentro de los parámetros establecidos por el comité. Si vota afirmativamente, la Cámara debate el proyecto de ley tal y como está establecido y finalmente lo vota.
En el Senado, el proceso es un poco diferente, y los miembros pueden mover un proyecto de ley para que se someta a votación a través del “consentimiento unánime”, lo que significa que todos los senadores están de acuerdo en someter la medida a debate o por el voto mayoritario de los miembros del cuerpo. Al necesitar el acuerdo de todos los senadores, este procedimiento se utiliza también para cuestiones no controvertidas.
El Senado, sin embargo, tiene dos diferencias fundamentales con la Cámara cuando somete un proyecto de ley a consideración: no tiene un límite de tiempo para el debate y los senadores pueden proponer enmiendas que no estén relacionadas con el proyecto de ley que se está discutiendo.
Esa primera diferencia (la ausencia de límite de tiempo para el debate) es lo que da a cualquier senador la capacidad de retrasar el debate indefinidamente y evitar que un proyecto de ley llegue a una votación final, impidiendo efectivamente que pase por el congreso. Esta peculiaridad del sistema es el Fillibuster.
Para que un proyecto de ley supere el fillibuster legislativo, los senadores solicitan una medida llamada “cloture” (clausura), que puede imponer límites al tiempo de debate asignado y a las enmiendas permitidas para un proyecto de ley que puede ser debatido. Hasta 16 senadores pueden presentar una moción de clausura en el Senado. Sin embargo, la moción debe ser aprobada por al menos 60 senadores (3/5), tras lo cual se establece un calendario para debatir el proyecto de ley (normalmente 30 horas) y un límite para permitir sólo las enmiendas pertinentes.
Si se aprueba el cierre del debate, el proyecto de ley puede pasar a una votación final en el pleno del Senado, donde sólo se necesita una mayoría simple de votos. Por lo tanto, cuando oímos que un proyecto de ley necesita 3/5 votos para pasar por el Congreso no es que la votación final en el Senado necesite 60 votos a favor, sino que al menos 60 senadores tienen que estar de acuerdo en cerrar el debate sobre el proyecto de ley y permitir que se vote en el pleno.
Si el lenguaje de los proyectos de ley aprobados es idéntico, entonces pasa al presidente para que lo firme o lo vete. Sin embargo, cuando el contenido de ambos proyectos es diferente, tanto la Cámara de Representantes como el Senado pueden enviar delegados a una reunión de conferencia en la que limen las diferencias de los proyectos y luego envíen la legislación de compromiso a ambas cámaras para obtener una votación final.
Una vez que el Presidente recibe un proyecto de ley aprobado, puede firmarlo o vetarlo. Si el presidente decide vetar una ley, el proyecto está muerto, a menos que 2/3 de los miembros con derecho a voto de cada cámara decidan anular el veto y promulgar el proyecto como ley a pesar de la negativa presidencial.
Proceso de reconciliación y otros detalles
Sin embargo, como demostró el proyecto de ley de alivio de COVID, el umbral de los 3/5 no siempre es necesario cuando se debaten proyectos de ley en la cámara alta y, a veces, un proyecto de ley puede ser aprobado por el Congreso con sólo una mayoría simple de votos en el Senado, lo que permite la aprobación de proyectos de ley controvertidos sin necesidad de convencer a los miembros del partido contrario para que den su apoyo a la ley.
El proceso de reconciliación, establecido por ley gracias a la Ley de Presupuesto del Congreso de 1974, permite establecer límites al tiempo de debate y a las enmiendas en el Senado para los proyectos de ley que modifican los ingresos, el gasto o el límite de la deuda. El Senado adoptó una convención, llamada regla Byrd, que impide las enmiendas que no cambien el nivel de gastos o ingresos, limitando de hecho el proceso a los asuntos relacionados con el presupuesto.
Hay dudas sobre cuántas veces se puede utilizar el proceso en un mismo año, y el peso de esa decisión recae en el Parlamentario del Senado, que según la página web del Senado es el “asesor del Senado en la interpretación de sus normas y procedimientos”. El Centro Constitucional también profundiza en las funciones del cargo, ya que el parlamentario responde a las preguntas sobre la redacción, los precedentes y las acciones de cualquier moción planteada en el Senado.
Aunque los dictámenes del Parlamentario del Senado no son vinculantes por sí mismos, la dirección del Senado suele aceptar su dictamen, es muy poco frecuente que un presidente decida anular el juicio del parlamentario. El papel del parlamentario es, pues, el de un árbitro imparcial de los procedimientos y reglas que forman el Senado.
Un gran ejemplo del poder y los deberes del parlamentario fue cuando decidió que el proyecto de ley de infraestructuras propuesto por el gobierno de Biden podía debatirse en el marco del proceso de reconciliación, eludiendo la amenaza de un filibuster, lo que supuso una importante victoria temprana para las ambiciones legislativas de Biden.
Daniel is a Political Science and Economics student from the University of South Florida. He worked as a congressional intern to Rep. Gus Bilirakis (FL-12) from January to May 2020. He also is the head of international analysis at Politiks // Daniel es un estudiante de Cs Políticas y Economía en la Universidad del Sur de la Florida. Trabajo como pasante legislativo para el Representate Gus Bilirakis (FL-12) desde enero hasta mayo del 2020. Daniel también es el jefe de análisis internacional de Politiks.